Avoin päätöksenteko vaatii avointa mallinnusta

Tässä kirjoituksessa käsittelen asiantuntijapohjaisen päätöksenteon luomaa demokratiavajetta yleisellä tasolla. Esimerkkinä käytän vuoden 2010 ydinvoimapäätöksen valmistelua. Tarkastelen ydinvoimapäätösten valmistelussa tehtyjen virheiden vaikutuksia ja esitän myös korjaavia toimenpiteitä. Lopuksi teen esityksen siitä, miten päätösten valmisteluprosessia tulisi parantaa, jotta edustuksellinen demokratiamme vahvistuisi ja virkamiesten ja asiantuntijoiden valtaa saataisiin rajattua.

Asiantuntijapohjainen päätöksenteko – taustaselvitykset ongelma demokratialle

Kun kunnallisella tai valtakunnallisella tasolla tehdään merkittäviä päätöksiä, teetetään niitä varten taustaselvityksiä yksityisillä konsulttitoimistoilla tai valtion sektoritutkimuslaitoksilla. Taustaselvityksillä on usein tilaajan asettama ohjausryhmä, joka valvoo ja myös ohjaa työtä. Ohjausryhmä koostuu tavallisesti kunnan tai valtion virkamiehistä.

Kun taustaselvitysten tutkinnassa käytetään matemaattista mallinnusta, on mallin rakenne ja käytetyt lähtöarvot valittava oikein, jotta malli voisi tuottaa oikeita tuloksia. Selvitysten lopputulokset ovat aina vahvasti sidoksissa tehtyihin lähtöoletuksiin. Malleilla on myös soveltamisrajansa, joiden ulkopuolella ne alkavat tuottaa epäloogisia tuloksia.

Kääntäen voidaan sanoa, että valitsemalla mallinnuksen lähtöarvot väärin tai soveltamalla mallia sen toiminta-alueen ulkopuolella, voidaan tuottaa tuloksia, jotka eivät ole todenmukaisia, mutta voivat olla mieluisia tutkimuksen tilaavalle tai tutkimuksen tekevälle taholle.

Asiantuntijapohjaiseen päätöksentekoon liittyy siis mallinnuksen osalta merkittävä riski: joku osapuolista voi ohjata mallinnusta niin, että saadut tulokset sopivat paremmin tämän tahon poliittisiin tarkoitusperiin. Riskinä on myös se että mallinnus jätetään kesken siinä vaiheessa, kun on saatu sopiva määrä päätöksentekoa tukevia tuloksia, vaikka asiaa ei todellisuudessa olisikaan selvitetty riittävästi.

Asiantuntijaselvitysten merkitys vuoden 2010 ydinvoimapäätöksessä

Kesäkuussa 2010 Suomen eduskunta vahvisti kaksi periaatepäätöstä, joilla mahdollistetaan ydinvoimaloiden lisärakentaminen.

Kun ydinvoimaloiden periaatepäätöksiä valmisteltiin, oli niiden hyväksymisen reunaehtoina se, että ydinvoiman lisärakentaminen ei tee Suomesta sähkön nettoviejää, vaan että ydinvoimaa rakennetaan vain omaan tarpeeseen. Perusteet tälle lähestymistavalle ovat selkeät. Suomen ei tule kantaa ydinvoiman tuotannon riskejä Suomessa, jos lisäsähkö menee vientiin.

Pohjoismaiset sähkömarkkinat integroituvat kuitenkin yhä voimakkaammin Keski-Eurooppaan, jolloin hintaerot alueiden välillä poistuvat ja sähkö virtaa vapaasti sinne, mistä siitä saa parhaimman hinnan. Tällöin on hyvin todennäköistä, että Suomessa ydinvoimalla tuotettava lisäsähkö meneekin vientiin.

Keski-Euroopassa tuotantokuluiltaan kalleinta (ns. marginaalituotantona) on lähes aina hiili- tai kaasulauhdesähkö eli sähkön erillistuotanto. Lauhdesähköä tuotettaessa ei lämpöä hyödynnetä, joten se on aina kalliimpaa kuin sähkö, jota tuotetaan kaukolämmön tuotannon yhteydessä (sähkön ja lämmön yhteistuotanto). Yhdentyvillä sähkömarkkinoilla Suomessa kaukolämmön yhteydessä tuotettu sähkö onkin erittäin kilpailukykyistä.

Se millaisia investointeja sähkön tuotantoon tulevaisuudessa tehdään, riippuu sähkön hintakehityksestä. Tulevaisuuden investoinnit muuttavat sähkön tuotantorakennetta Pohjoismaissa ja tällä on taas suuri vaikutus siihen kuinka paljon Suomi jatkossa tuo tai vie sähköä. Yhteisellä markkina-alueella voidaan myös olettaa toimijoiden tekevän investointejaan samanlaisin perustein.

Työ- ja elinkeinoministeriö teetti lukuisia selvityksiä ydinvoimapäätösten perusteiksi. Näihin kuului myös selvitys siitä, millaisia energia- ja kansantaloudellisia vaikutuksia ydinvoimahankkeilla on – mukaan lukien sähkömarkkinavaikutukset.

Olin aiheesta kuultavana yksityishenkilönä eduskunnan talousvaliokunnassa (27.5.2010) ja otin asian esiin myös YLE:n haastattelussa 14.6.2010. Noissa tilaisuuksissa sekä Helsingin Sanomien ja Huvudstadsbladetin yleisönosastokirjoituksissa toin esiin sen, että aikataulu ydinvoimahankkeiden valmistelussa on ollut epärealistinen. Tämä on johtanut siihen, että sähkömarkkinavaikutuksia ei ole voitu tehdä sellaisella tarkkuudella, jotta voitaisiin varmuudella taata, ettei Suomesta tule sähkön nettoviejää. Toisin sanoen, selvityksiin on jäänyt liikaa epävarmuuksia ja epäloogisuuksia. Alla onmuutamia havaintoja näistä epäloogisuuksista:

– Tuloksien mukaan yksi uusi ydinvoimala laskee sähkön markkinahintaa jopa yli 10 %, vaikka yksi ydinvoimala lisää pohjoismaista sähkön tuotantoa vain noin 3 %. Vastaavaa tulosta en itse ole nähnyt missään muussa selvityksessä. Lasketuissa kansantaloudellisissa vaikutuksissa on sähkön hinnan lasku ydinvoiman lisärakentamisen ansiosta hyvin keskeisessä asemassa.

– Tuloksissa saatu voimakas sähkön markkinahinnan lasku romahduttaa myös suomalaisen yhteistuotannon kannattavuuden ja tämän vuoksi Suomesta poistuu mallinnustuloksien mukaan merkittävä määrä sähkön ja lämmön yhteistuotantokapasiteettia, koska halukkuutta uusiin investointeihin ei olisi. Samaan aikaan kuitenkin muihin Pohjoismaihin rakennetaan jopa lisää sähkön- ja lämmön yhteistuotantokapasiteettia. Tällainen tulos yhtenäisellä sähkömarkkina-alueella on hämmentävä, koska malleissa oletetaan koko sähkömarkkina-alueelle sama sähkön hinta.

– Tuloksissa on saatu myös skenaarioita, joissa vienti muista Pohjoismaista Suomeen on huomattavasti suurempi verrattuna Saksaan/Keski-Eurooppaan, vaikka sähkön hintataso Saksassa on merkittävästi korkeampi ja sähkön siirtoyhteydet Saksaan ovat vahvemmat.

Käytettiinkö sitten asiantuntijaselvityksiä loppujen lopuksi sen kartoittamiseen johtaako ydinvoiman lisärakentaminen vientiin? Tietojeni mukaan ei. Ollessani talousvaliokunnan kuultavana sähkömarkkina-asiasta (27.5.2010) paikalla ollut TEM:n virkamies totesi, ettei periaatepäätösmateriaalissa juurikaan vedottu teetettyihin taustaselvityksiin.

Olemme nyt siis tilanteessa, jossa ydinvoiman lisärakentaminen on päätetty ilman tarkkaa tietoa siitä johtaako se sähkön pysyvään vientiin ja jos johtaa, niin minkä suuruiseen. Sähkömarkkinoita tuntevalle asia on kuitenkin selvä: jo kuudennen ydinvoimalan sähkö menee hyvin todennäköisesti lähes kokonaisuudessaan vientiin.

Vuoden 2010 ydinvoimapäätökset ovat pelottava esimerkki siitä, miten kansakuntaa vuosikymmeniksi sitovia päätöksiä voidaan eduskunnassa tehdä pikavauhtia, ilman että päätöksen perusteina olevia selvityksiä on tehty riittävin resurssein. Kun useimmilla kansanedustajilla ei ole riittävää osaamista, joutuvat he sokeasti luottamaan tuotettuun asiantuntijatietoon.

Suoraa demokratiaa vaativan Muutos 2011 -puolueen vaatimus kansanäänestyksistä voi tässä tilanteessa tuntua houkuttelevalta. On kuitenkin huomioitava, että myös kansanäänestyksissä voidaan olla saman ongelman edessä, jos päätöksenteon pohjaksi tehdyt selvitykset eivät ole riittävän laadukkaita ja avoimia.

Vuoden 2010 ydinvoimapäätös voidaan korjata vientiriippuvalla uraaniverolla

Tehdyt virheet ydinvoimapäätöksissä voidaan kuitenkin vielä korjata. Voimaloille annettuja lupia on vaikea perua, mutta voimme varmistaa sen, että mikäli ydinsähköä tuotetaan vastoin periaatepäätösten ehtoja vientiä varten, niin tuottajat maksavat riittävät maksut kattaakseen ydinvoiman riskit.

Työ- ja elinkeinoministeriön teettämässä selvityksessä uraaniveron asettamisen perusteena on käytetty päästöoikeuksien hintaa. Veron pääperusteena olisivat sähkön tuottajien ns. windfall-voitot. Veron perusteena voidaan myös käyttää sitä periaatetta, että ydinvoimaa ei tulisi rakentaa vientiä varten.

Uraaniveron suuruus määräytyisi tällöin Suomen sähkönviennin perusteella progressiivisesti niin, että mitä suurempi on sähkön nettovienti, sitä suurempi vero asetetaan uraanipolttoaineelle. Olen käsitellyt vientiriippuvan uraaniveron laskentaa tarkemmin aiemmassa kirjoituksessani.

Uraaniveron avulla voidaan vaikuttaa investointipäätöksiin niin, että investoinnit toteutuvat vain, jos sähkölle on Suomessa omaa tarvetta. Vientiriippuvaa uraaniveroa ei tarvitse edes säätää välittömästi. Kun on saavutettu periaatteellinen yksimielisyys siitä, että viennistä riippuva uraanivero voidaan tarvittaessa säätää, vaikutetaan merkittävästi ydinvoimahankkeiden rahoittamiseen ja siten investointien toteutumiseen.

Kohti toimivaa demokratiaa – avoimella mallinnuksella

Päätöksenteon avoimuus on Vihreille keskeinen tavoite. Avoimuuden lisääminen vahvistaa demokratiaa ja vähentää korruption riskiä. Avoimuuteen kuuluu myös se, että päätösten pohjana olevat taustaselvitykset on tehty läpinäkyviksi ja kaikilla halukkailla on mahdollisuus ja oikeus niitä kritisoida.

Suljetuilla selvityksillä, joissa reunaehdot ja malliparametrit jäävät pimentoon, päätöksenteon tosiasiallinen valta siirretään vaaleilla valituilta edustajilta taustaselvitykset teettäville virkamiehille. Tämä on tilanne niin kunnallisessa kuin valtakunnallisessa päätöksenteossa – kaavoituksesta energiapolitiikkaan. Valta ohjata taustaselvityksiä on myös merkittävä poliittisia virkanimityksiä ylläpitävä voima.

Virkamiesvaltaa voidaan tehokkaasti leikata teettämällä niin ydinvoimapäätösten kuin muidenkin päätösten taustaselvitykset avoimilla malleilla ja täysin läpinäkyvällä avoimen lähdekoodin alustalla.

Periaatepäätös avoimeen mallinnukseen siirtymisestä tulisi tehdä välittömästi.

– Jari Ihonen